Spojrzenie na problem oczami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, na podstawie
.
Poniżej znajdziemy trochę statystyk, streszczenie przypadków, przykłady argumentacji stron skarżących decyzje a także wiele nieścisłości, z którymi nie będę się tym razem wdawał w polemikę.
dotyczy: zatrzymania PJ na 3 m-ce w związku z przekroczeniem prędkości napisał(a):W 2015 r. Kolegium rozpatrywało znaczącą liczbę spraw w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy z uwagi na ujawnienie przekroczenia przez kierowcę dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Co do zasady – poza przypadkami konieczności poprawnego sformułowania rozstrzygnięcia (w ramach orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155, z późn. zm.), w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541), Kolegium utrzymywało w mocy takie decyzje.
Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazywało przede wszystkim na art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym policjant „zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na: kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym”. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, jak policjant ma się zachować („zatrzyma”, nie zaś „może zatrzymać” prawo jazdy), jeśli „ujawni” ww. czyn. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, starosta „wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy: kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym”. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła ww. przepisy, do dnia 3 stycznia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami „jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy” Prawo o ruchu drogowym (termin ten został przedłużony do dnia 31 grudnia 2016 r.). Uzyskawszy od Policji informację o ujawnieniu czynu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta zobligowany jest więc – w świetle wskazanych przepisów - wszcząć postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, celem wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Niejednokrotnie w postępowaniach prowadzonych przez Kolegium podnoszony był argument, że prawo jazdy Policja powinna przekazać sądowi powszechnemu, do którego – z uwagi na odmowę przyjęcia mandatu przez kierującego – przekazywała sprawę o wykroczenie z art. 92a Kodeksu wykroczeń. W tym kontekście powoływano się na art. 137 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kolegium nie uznawało za słuszny takiego przekonania. Zgodnie z powołanym przepisem, „Postanowienie o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2, wydaje w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawa jazdy: 1) prokurator - w toku postępowania przygotowawczego, a sąd - po przekazaniu sprawy do sądu; 2) w sprawie o wykroczenie - sąd właściwy do rozpoznania sprawy.
Przepis art. 137 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym ma więc zastosowanie wyłącznie w dwóch przypadkach: 1. art. 135 ust. 1 pkt 1 lit a) - „Policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie: uzasadnionego podejrzenia, że kierujący znajduje się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu”; 2. art. 135 ust. 1 pkt 2: „Policjant (…) może zatrzymać prawo jazdy za pokwitowaniem w razie uzasadnionego podejrzenia, że kierowca popełnił przestępstwo lub wykroczenie, za które może być orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów”.
Zakaz prowadzenia pojazdów jest środkiem karnym wskazanym w art. 28 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń, stosownie do art. 28 § 2 Kodeksu, środki karne można orzec, jeżeli są one przewidziane w przepisie szczególnym, a orzeka się je, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów przewidziany jest w: art. 86 § 3, art. 87 § 3 i § 4, art. 87 § 1a, art. 87 § 2, art. 87 § 4, art. 92 § 3, art. 93 § 2, art. 93 § 2, art. 94 § 3 Kodeksu wykroczeń, natomiast niezastosowanie się do ograniczenia prędkości stanowi wykroczenie stypizowane w art. 92a Kodeksu wykroczeń, a przewidzianym przez ustawę środkiem karnym jest w tym przypadku wyłącznie grzywna („Kto, prowadząc pojazd, nie stosuje się do ograniczenia prędkości określonego ustawą lub znakiem drogowym, podlega karze grzywny”).
Oczywiście najczęstszym argumentem odwołujących się kierujących było nieprowadzenie przez starostę postępowania wyjaśniającego w sprawie zaistniałego zdarzenia drogowego (przebieg kontroli drogowej, zachowanie policjantów, sposób użycia i parametry wideorejestratorów, sposób oznakowania drogi w miejscu kontroli itp.). W tym kontekście Kolegium podkreślało, że należy odróżniać postępowanie mandatowe za naruszanie przez kierowców przepisów ruchu drogowego i - ewentualnie - postępowanie sądowe w sprawie o wykroczenie, od prowadzonego przez starostę postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy na 3 miesiące w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. To pierwsze postępowanie odbywa się w trybie przepisów Kodeksu wykroczeń i Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, to drugie - w oparciu o przepisy ustawy o kierujących pojazdami i kodeks postępowania administracyjnego. O ile organ administracyjny orzekający w sprawie zatrzymania prawa jazdy koncentruje się na „informacji o zatrzymaniu prawa jazdy” na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, przedmiotem czynności Policji w postępowaniu mandatowym i - ewentualnie - sądu orzekającego w sprawie o wykroczenie są okoliczności zdarzenia drogowego, polegającego na niezastosowaniu się do ograniczenia prędkości (art. 92a Kodeksu wykroczeń). Ani starosta, ani Kolegium - w świetle obowiązujących aktualnie i omówionych wyżej przepisów - nie posiadają żadnych uprawnień do badania okoliczności zdarzenia drogowego i prawidłowości postępowania organów kontroli ruchu drogowego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami organy administracyjne nie ustalają bowiem winy kierowcy. Przesądzenie o niej - w przypadku nieprzyjęcia mandatu lub jego uchylenia - pozostawione zostało sądowi powszechnemu. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych, by domagać się „dublowania” postępowania w sprawie o wykroczenie w postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej zarzucać w tym zakresie naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co niejednokrotnie w postępowaniach prowadzonych przez Kolegium czyniono.
Kolegium nie uwzględniało również wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy (którym - z mocy prawa - nadawano rygor natychmiastowej wykonalności) na podstawie art. 135 k.p.a. Powód był prosty - Kolegium orzekało w takich sprawach niezwłocznie. Wstrzymanie wykonania decyzji mogłoby tymczasem trwać tylko do uzyskania przez decyzję cechy ostateczności. Taką cechę ma zaś decyzja Kolegium (art. 16 § 1 k.p.a.).
W wielu prowadzonych przez Kolegium postępowaniach stawiany był również zarzut niezastosowania przez starostę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc niezawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy do czasu rozpatrzenia sprawy o wykroczenie z art. 92a Kodeksu wykroczeń przez właściwy sąd powszechny. Kolegium uznawało takie żądania za nieuzasadnione. Skazanie za wykroczenie stypizowane w art. 92a Kodeksu wykroczeń nie należy bowiem do znamion przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, a jego brak nie niweczy skutków „ujawnienia” przez policjanta czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Doniosłe z punktu widzenia wyniku takiej sprawy jest – jak wielokrotnie wskazywano - wyłącznie faktyczne zatrzymanie prawa jazdy przez funkcjonariusza Policji na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, „jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd”. Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w tym przepisie, jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia którego właściwym jest inny organ lub sąd a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2614/07, LEX nr 480117).
Odnosząc się z kolei do równie często podnoszonej w odwołaniach, za wystąpieniem Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego, kwestii zbiegu odpowiedzialności karno-administracyjnej (decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy) i odpowiedzialności wykroczeniowej, wynikającej z art. 92a Kodeksu wykroczeń, Kolegium wyjaśniało, że organy administracyjne nie są uprawnione do oceny powszechnie obowiązujących przepisów, które w omówionym wyżej brzmieniu zostały uchwalone. Jako organy administracji publicznej mają obowiązek je zastosować. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Zgodnie z art. 87 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są też - na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego). Za wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r., II SA/Wr 552/14 (CBOSA) Kolegium wyjaśniało także, że wniesienie skargi do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. i – tym samym – nie może powodować zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie zaskarżonych do Trybunału przepisów. Obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny, że rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją mogłoby bowiem powodować zatamowanie działań administracji, mające też skutek w sferze pewności obrotu prawnego poprzez jej zmniejszenie. Istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, który może zostać odroczony, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, że ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Istotne jest przy tym to, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., a ta instytucja jest wystarczającą gwarancją ochrony interesów strony postępowania administracyjnego, w którym wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawnego, uznanego później za niekonstytucyjny.
Sytuacji prawnej kierującego nie zmieniał także fakt, że podczas kontroli drogowej nie okazał dokumentu prawa jazdy i – tym samym - dokument ten nie został (fizycznie) zatrzymany. W takich sytuacjach Kolegium wyjaśniało, że zgodnie z art. 38 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym kierujący pojazdem jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem. Stosownie do art. 95 Kodeksu wykroczeń, kto prowadzi na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu pojazd, nie mając przy sobie wymaganych dokumentów, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Wykroczenie określone w dyspozycji tego przepisu ma charakter powszechny i formalny, a więc może je popełnić każda osoba prowadząca pojazd na drodze publicznej, przez działanie w sposób zarówno umyślny, jak i nieumyślny, przy czym nie jest tu wymagany żaden skutek w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie okazując organom kontroli ruchu drogowego dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdem, a więc prawa jazdy, kierowca nie uwolnił się odpowiedzialności administracyjnej. Owszem, nie nastąpiło „fizyczne” zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta. Nie oznacza to jednak, że nie znalazł zastosowania art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zachowanie noszące znamiona wykroczenia (nieposiadanie dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami) nie może przecież uprzywilejowywać sytuacji kierowcy w porównaniu do kierowcy, którego zachowanie takich znamion nie nosi (posiada prawo jazdy → okazuje je policjantowi → policjant zatrzymuje dokument).
Jeśli chodzi o sygnalizowane wcześniej sprawy, w których Kolegium wydawało decyzje orzekające o istocie sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.), trzeba wyjaśnić, że chodziło w nich np. o rozstrzyganie w sentencji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy o obowiązku jego zwrotu wobec kierowcy, który nie okazał takiego dokumentu podczas kontroli drogowej. Uzasadniając podejmowane w takim przypadku rozstrzygnięcia Kolegium wskazywało, że starosta „wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy”. W rozstrzygnięciu decyzji winien więc orzec tylko o zatrzymaniu prawa jazdy. Zobowiązanie do zwrotu dokumentu prawa jazdy, którego nieokazanie policjantowi stanowiło wykroczenie, nie powinno znaleźć się w osnowie decyzji wydawanej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Zobowiązanie kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany (fizycznie) w trybie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie jest czynnością orzeczniczą starosty, lecz czynnością materialno-techniczną. Jest bowiem konsekwencją zatrzymania prawnego prawa jazdy, a więc wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Inne powody orzekania przez Kolegium co do istoty sprawy stanowiły z reguły wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia co do okresu zatrzymania prawa jazdy. Rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem „rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym” (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 102), musi być więc sformułowane „ze szczególną dbałością o jasność i precyzyjność wypowiedzi” (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Rozstrzygnięcie o okresie zatrzymania prawa jazdy - jako najistotniejsza część orzeczenia starosty - powinno być całkowicie jasne i mieć formę autorytatywną, nie autorytatywno-informacyjną. Winno również precyzyjnie wskazywać okres zatrzymania prawa jazy (od-do).
Kierowcy limuzyny Obamy nie zatrzymają prawka.
I to aż z dwóch powodów. Pierwszy: pominął nowelizację z 2015 r. Poz. 2183, która oddala w czasie wejście przedmiotowych dla sprawy przepisów - do 1 stycznia 2017. Drugi: nawet gdyby uznać, że nie było nowelizacji, to w dziwny sposób powołuje się na przepis, który obowiązuje do 3 stycznia 2016, skoro data orzeczenia sądu to 2016-01-05.