Brzmienie przepisu sankcjonowanego § 5 rozporządzenia (RM z dnia 31 marca b.r. ws. ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. Poz. 566)) nie spełnia przesłanek, w obecnie ukonstytuowanym porządku prawnym, legalizmu normy sankcjonującej zakaz, o którym tam mowa. Chodzi o ogólnie wyrażoną dyrektywę zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polski – poza sytuacjami, które wyłączają moc obowiązywania tego zakazu (np. warunek konieczności zaspokojenia niezbędnych potrzeb ze sfery spraw bieżących życia codziennego).
Na wstępie jednak zaznaczę, że moja krytyka nie osadza się bezpośrednio w kontekście art. 52 konstytucji RP, choć również mogłaby znaleźć tam umocowanie argumentem. Pośrednio przepis ten jest punktem wyjścia do niniejszych rozważań, gdyż po pierwsze dotyczy formy aktu prawnego jako rozporządzenia, delegacji ustawowej jego wydania – a więc legalności ustrojowej w ogólnym konstytucyjnoprawnym sensie. Nota krytyczna nie będzie poruszać kwestii zgodności z konstytucją RP tego rozporządzenia ani też zgodności z ustawą zasadniczą przepisów upoważniających do wydania go. Badana jest za to logiczna spójność normy upoważniającej w zakresie przedmiotowym z treścią statuującą tę delegację ustawową. Zakładam więc, że delegacja jest zgodna z konstytucją, zaś dezaprobuję wykonanie ustawy przez wydanie rozporządzenia w zakresie przedmiotowego zakazu przemieszczana się.
Pozbawienie legalności zakazu przemieszczania się, o którym tu mowa, stanowi tezę, której argumentacja przybiera następującą postać.
Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (przepis wprowadzony nowelizacją ogłoszoną w Dz.U. z 2020 r. Poz. 567):
„Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9–12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł.”
Skoro analizowana norma sankcjonowana (wyrażająca zakaz) w trybie administracyjnym ma charakter reglamentacji zakazującej (por. frazę z § 5 rozporządzenia: „(…)zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób (…)”), to trzeba mieć na względzie tą treść delegacji ustawowej, która upoważnia do ustanowienia zakazu (pominąwszy formę nakazów i ograniczeń).
Podstawą do wydania rozporządzenia jest art. 46a i art. 46b, przy czym w art. 46b pkt 1 występuje odesłanie do art. 46 ust. 4.
W poszukiwaniu w ww. przepisach dyspozycji ustanowienia jakichkolwiek zakazów związanych z przemieszczaniem próżno ich się tam doszukać się.
Nota bene natrafimy tylko na trzy możliwe do wprowadzenia klasy zakazów:
- zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności (art. 46 ust. 4 pkt 4),
- zakaz opuszczania miejsca kwarantanny (art. 46b pkt 7),
- zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie (art. 46b pkt 11).
Z wyżej wymienionych względów, brakuje w tym katalogu zakazów odnoszących się do przemieszczania się w sensie § 5, gdyż przepis ten nie dotyczy opuszczania miejsca „kwarantanny” ani „strefy zero”.
Co prawda w przedmiotowej delegacji katalog spraw dotyczących obostrzeń przemieszczania się zawiera „ograniczenia” i „nakazy” związane z przemieszczaniem, to jednak brzmienie § 5 nie pozwala potraktować tego przepisu jako normy o kwalifikacji ograniczenia lub nakazu danego postępowania.
Tymczasem w rozporządzeniu odnajdziemy tylko jedną normotwórczą treść zakazu, jednocześnie dotykającą aspektu z przemieszczania się – tj. zakaz wyrażony § 5 (ogólny zakaz przemieszczania się).
Istnieją zakazy dotyczące przemieszczania się wyrażone pośrednio – np. § 18 ust. 3 jako zakaz korzystania z rowerów miejskich dostępnych publicznie.
Moim zdaniem brakuje podstawy prawnej (odpowiedniej delegacji ustawowej) do ustanowienia konkretno-generalnego zakazu przemieszczania się, co w kontekście administracyjno-karnego przepisu art. 48a – czyni z ten przepis póki co nieskutecznym w obrocie prawnie.
Warto wskazać bowiem na różnicę między OGRANICZENIEM, NAKAZEM i ZAKAZEM określonego sposobu przemieszczania się, co zresztą sam ustawodawca czyni w treści przepisu karno-administracyjnego (art. 48a przywołanej ustawy). Innymi słowy, w tej sytuacji legislacyjnej nie ma racji bytu – drogą swoistego uproszczenia – wywodzenie: zakazu na podstawie nakazu albo ograniczenia.
Za istotne informacyjnie uważam podkreślenie trybu sankcji administracyjnej – kary pieniężnej nakładanej w drodze decyzji o rygorze natychmiastowej wykonalności. Tryb administracyjny daje mniejsze niż tryb stricte karny szanse do swobody przedstawiania swoich racji i uwzględniania ich przez sądy w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Lepiej zatem nie przeprowadzać eksperymentów, finansowanych kwotą nawet do 30 tyś. zł
Komentowane akty prawne:
- ustawa: Tekst jednolity ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ze zmianami wprowadzonymi w Dz.U. z 2019 r. Poz. 1495 oraz w Dz.U. z 2020 r. Poz. 284, 374 i 567.
- rozporządzenie: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii
No i czy zasada ruchu prawostronnego, odnosząca się do ruchu pieszych po chodniku / DdP, ma znaczenie? Zejście z chodnika będzie wiązało się albo z wejściem na trawnik (co jest zabronione odpowiednim przepisem prawa wykroczeń) lub wejściem na jezdnię/DDR (co również jest ogólnie zabronione w odniesieniu do pieszych). Zdarzą się i takie sytuacje, że z jednej strony chodnika jest kamienica lub płot, z drugiej jezdnia – nie będzie wtedy wyboru i ktoś powinien wejść na jezdnię.
